Naturaleza jurídica de las Medidas Cautelares de la Comisión
En relación con la naturaleza jurídica de las medidas cautelares, éstas han sido definidas como: "(u)n acto jurídico adoptado por un organismo internacional de protección de los derechos fundamentales mediante el cual se conmina al Estado demandado para que adopte, en el menor tiempo posible, todas las medidas necesarias, de orden administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza que se cierne sobre un derecho humano determinado. La práctica de la CIDH en la materia muestra además que tales medidas, decretadas por un órgano de naturaleza cuasijurisdiccional, pueden ser adoptadas en el curso de un proceso que se adelante contra un Estado Parte o incluso sin que haya sido presentada aún la demanda, es decir, como una especie de medida cautelar previa."[1]
En cuanto al efecto de aquellas medidas cautelares en el ordenamiento interno, la Corporación ha establecido que las medidas cautelares decretadas por la CIDH “comportan carácter vinculante a nivel interno, por cuanto éste es un órgano de la Organización de Estados Americanos -OEA- del cual Colombia hace parte, al igual que es Estado Parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos que fue aprobada por la Ley 16 de 1972 y ratificada el 31 de julio de 1973. De igual manera, en razón a que el Estatuto de la CIDH fue adoptado por la Asamblea General de la OEA, en la cual participa Colombia. Y, en virtud de que la Convención, en tanto tratado de derechos humanos, según el artículo 93 constitucional, inciso primero, está incorporada al ordenamiento interno y hace parte del bloque de constitucionalidad”. Así mismo, concluyó que son incorporadas de manera automática a los ordenamientos jurídicos internos sin que se requiera una norma de transformación, como sería el caso de una ley, en consecuencia deben ser acatadas de buena fe por los Estados.
De igual manera, en las Sentencias T-558 de 2003 y T- 385 de 2005, la Corte indicó que, a pesar de la acción de tutela no haber sido concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas cautelares decretadas por un organismo internacional, las circunstancias del caso puede convertir al amparo “en el mecanismo idóneo a fin de obtener su efectivo cumplimiento, en atención a que tanto estas medidas como el mecanismo tutelar apuntan, principalmente, a prevenir un perjuicio irremediable en relación con la vulneración de algún derecho inherente al ser humano. Así, el juez de tutela puede emitir una orden específica para que las autoridades estatales protejan un derecho fundamental cuya amenaza o vulneración justificó la adopción de una medida cautelar por parte del órgano de protección internacional.[2]
Por último, en la sentencia T-558 de 2003, la Sala Novena de Revisión estudió cuáles son las autoridades estatales llamadas a ejecutar las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[3]. En estos términos dijo que en cada caso deberá determinarse las autoridades responsables, sin embargo, teniendo en cuenta el ámbito de su competencia, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y la Procuraduría General de la Nación tienen un especial deber de vigilancia y coordinación del acatamientos de las órdenes proferidas por el organismo internacional.
Obligatoriedad de las medidas cautelares de la Comisióne
Dijo la Corporación que “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha sido considerada por la doctrina internacional[4] como un órgano cuasi-jurisdiccional, que posee algunos de los atributos de un tribunal, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pero no todos. Así, el autor Daniel O'Donnell señala que la CIDH comparte elementos comunes con los tribunales como los siguientes: (i) su competencia está definida por un tratado y/o un estatuto aprobado por una organización internacional, (ii) es permanente, autónoma y dotada de garantías de independencia y, (iii) sus decisiones se basan en el derecho internacional y son fundadas. La característica que la distingue de los tribunales es que la obligatoriedad de sus pronunciamientos no está consagrada por un instrumento[5].
En estos términos, consideró la Corporación que las organizaciones internacionales pueden, de conformidad con el tratado multilateral constitutivo de cada una de ellas, adoptar actos jurídicos unilaterales de diversa denominación y con distintos efectos jurídicos como son: resoluciones, recomendaciones, decisiones, opiniones consultivas, medidas provisionales, medidas cautelares o incluso sentencias, como es el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Por su parte, el artículo 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, estipula: "Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados Miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado Parte."
Dentro del marco de las denuncias relativas a presuntas violaciones de derechos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Comisión puede decretar medidas cautelares tendentes a evitar daños irreparables a las personas que solicitan protección. Así, el nuevo Reglamento de la CIDH que entró en vigencia el 1º de mayo de 2001, estipuló sobre las medidas cautelares:
"Artículo 25. Medidas cautelares.
1. En caso de gravedad y urgencia y toda vez que resulte necesario de acuerdo a la información disponible, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, solicitar al Estado de que se trate la adopción de medidas cautelares para evitar daños irreparables a las personas.
2. Si la Comisión no está reunida, el Presidente, o a falta de éste, uno de los Vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaría Ejecutiva con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en párrafo anterior. Si no fuera posible hacer la consulta dentro de un plazo razonable de acuerdo a las circunstancias, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la comunicará a sus miembros.
3. La Comisión podrá solicitar información a las partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado con la adopción y vigencia de las medidas cautelares.
4. El otorgamiento de tales medidas y su adopción por el Estado no constituirá prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión."
Se concluye entonces que la adopción de medidas cautelares por parte de la Comisión Interamericana se encuentra limitada a los casos graves y urgentes en los que se presente una amenaza contra un derecho humano reconocido en alguno de los instrumentos internacionales a los que alude el artículo 23 del Reglamento, esto es: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo Adicional sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Protocolo Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.
[1] Ver sentencia T-558 de 2003. En este fallo la Corte se ocupó del caso de una ciudadana cuyo hijo fue objeto de desaparición forzada por fuerzas del Estado. Ante este evento, la peticionaria decidió acudir a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para solicitar la protección de su vida e integridad personal, así como de todos los miembros de la familia. La CIDH ordenó al Estado colombiano que implementara las medidas de protección necesarias para garantizar la integridad y la vida de la familia. Días después, miembros de organismos del Estado colombiano ingresaron a la casa de la peticionaria y torturaron a uno de los miembros de la familia. Por ello, la solicitud de tutela iba encaminada a obtener el cumplimiento efectivo por parte del Estado colombiano de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. La Sala Novena de Revisión consideró, en el asunto sometido a su consideración, que las medidas adelantadas por las autoridades estatales habían sido insuficientes para lograr el objetivo para el cual fueron decretadas, esto es, el cese de la amenaza contra la integridad y la vida de los miembros de la familia del ciudadano desaparecido tiempo atrás. En virtud de lo expuesto, la Corte concedió el amparo tutelar y conminó a las autoridades competentes a desplegar las actividades necesarias a fin de materializar la protección de que eran beneficiarios por la CIDH. Tal decisión fue tomada con base en las siguientes consideraciones: en primer lugar, la procedencia de la acción de tutela para solicitar la debida ejecución de medidas cautelares decretadas por la CIDH, en la medida en que existe coincidencia entre los propósitos perseguidos por las medidas cautelares y la acción de tutela, esto es, proteger los derechos humanos de las personas y, así, evitar que se consume un daño irremediable. De otra parte, por la fuerza vinculante de las medidas cautelares en el derecho interno, así como el deber de cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del Estado en los términos del artículo 2º Superior.
[2] Ibídem.
[3] Lo establecido por la Sala Novena de Revisión de la Corte fue reiterado por las Salas Sexta y Segunda de Tutelas, en las providencias T-786 del 11 de septiembre de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-327 del 15 de abril de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, respectivamente. En este último fallo, la Corte consideró que la Brigada XVII, comandada por el General Pauxelino Gamboa Latorre había vulnerado de manera grave los derechos fundamentales de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó. La acción de tutela fue interpuesta por Javier Giraldo Moreno y coadyuvada por la Defensoría del Pueblo, en representación de varios miembros de dicha Comunidad de Paz. El actor refirió que la brigada demandada tenía un plan de exterminio contra las personas a nombre de quienes se solicitó el amparo tutelar, mediante montajes judiciales e, incluso, recurriendo al exterminio físico. Estas personas, además, eran beneficiarias de medidas cautelares decretadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Corte Constitucional, entonces, concedió el amparo de los ciudadanos pertenecientes a la Comunidad de Paz, reiterando la tesis de la posición de garante de las fuerzas militares, establecida en la sentencia SU-1184 de 2001 y ordenó a la Brigada comandada por el General Gamboa Latorre dar estricto cumplimiento a la Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante la cual decretó medidas cautelares a favor de la comunidad.
[4] O´Donnell Daniel, Derecho internacional de los derechos humanos. Normativa, jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano, Bogotá: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2004, pp. 50-52.
[5] Ibídem, pp. 50-51.
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