Mediante la Ley 1010/06, el Congreso de la República dictó una serie de disposiciones destinadas a la definición, prevención y sanción de toda forma de agresión, maltrato o trato ofensivo que pueda ejercerse sobre quienes se vinculan en el contexto de una relación laboral privada o pública.
La ley pretende la protección de valores jurídicos como el trabajo en condiciones dignas y justas, la libertad, la intimidad, la honra y la salud mental de los trabajadores, entre otros.
La ley no se aplica a las relaciones civiles y/o comerciales derivadas de los contratos de prestación de servicios en los cuales no se presenta una relación de jerarquía o subordinación.
La Ley define el acoso laboral como "...toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo, o inducir la renuncia del mismo."
Son formas de acoso laboral las siguientes: El Maltrato laboral; la Persecución laboral; la Discriminación laboral; el Entorpecimiento laboral; la Inequidad laboral y la Desprotección laboral.
La ley prevee casuísticamente eventos de acoso laboral presumiendo que este tipo de comportamiento subsiste si se acredita la ocurrencia repetida y pública de conductas como los actos de agresión física; las expresiones injuriosas o ultrajantes sobre la persona, con utilización de palabras soeces o con alusión a la raza, el género, el origen familiar o nacional, la preferencia política o el estatus social; comentarios hostiles y humillantes de descalificación profesional expresados en presencia de los compañeros de trabajo; injustificadas amenazas de despido expresadas en presencia de los compañeros de trabajo; múltiples denuncias disciplinarias de cualquiera de los sujetos activos del acoso, cuya temeridad quede demostrada por el resultado de los respectivos procesos disciplinarios; burlas sobre la apariencia física o la forma de vestir, formuladas en público; imposición de deberes ostensiblemente extraños a las obligaciones laborales, entre otros.
En cuanto a las medidas preventivas y correctivas del acoso laboral, la ley hace referencia a la previsión de mecanismos de control y previsión dentro de los reglamentos de trabajo de las empresas e instituciones. Adicionalmente a lo anterior, la víctima puede poner en conocimiento del Inspector de Trabajo con competencia en el lugar de los hechos, de los Inspectores Municipales de Policía, de los Personeros Municipales o de la Defensoría del Pueblo, la ocurrencia de una situación continuada y ostensible de acoso laboral.
La denuncia debe formularse por escrito, junto con la prueba sumaria de los hechos.
La víctima de acoso laboral puede además solicitar la intervención de una institución de conciliación autorizada legalmente a fin de que amigablemente se supere la situación respectiva.
La omisión en la adopción de medidas preventivas y correctivas de la situación de acoso laboral por parte del empleador o jefes superiores de la administración, se entenderá como tolerancia de la misma.
La Ley además prevee diferente tipos de sanción frente al acoso laboral, así:
"1. Como falta disciplinaria gravísima en el Código Disciplinario Unico, cuando su autor sea un servidor público.
"2. Como terminación del contrato de trabajo sin justa causa, cuando haya dado lugar a la renuncia o el abandono del trabajo por parte del trabajador regido por el Código Sustantivo del Trabajo. En tal caso procede la indemnización en los términos del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo.
"3. Con sanción de multa entre dos (2) y diez (10) salarios mínimos legales mensuales para la persona que lo realice y para el empleador que lo tolere.
"4. Con la obligación de pagar a las Empresas Prestadoras de Salud y las Aseguradoras de riesgos profesionales el cincuenta por ciento (50%) del costo del tratamiento de enfermedades profesionales, alteraciones de salud y demás secuelas originadas en el acoso laboral. Esta obligación corre por cuenta del empleador que haya ocasionado el acoso laboral o lo haya tolerado, sin perjuicio a la atención oportuna y debida al trabajador afectado antes de que la autoridad competente dictamine si su enfermedad ha sido como consecuencia del acoso laboral, y sin perjuicio de las demás acciones consagradas en las normas de seguridad social para las entidades administradoras frente a los empleadores.
"5. Con la presunción de justa causa de terminación del contrato de trabajo por parte del trabajador, particular y exoneración del pago de preaviso en caso de renuncia o retiro del trabajo.
"6. Como justa causa de terminación o no renovación del contrato de trabajo, según la gravedad de los hechos, cuando el acoso laboral sea ejercido por un compañero de trabajo o un subalterno."
El Procedimiento sancionatorio se divide en dos partes esenciales: Cuando la competencia para la sanción corresponda al Ministerio Público, se aplica el procedimiento previsto en el Código Disciplinario único.
Cuando la sanción fuere de competencia de los Jueces del Trabajo es necesaria la celebración de una audiencia. Las pruebas se practican antes de la audiencia o dentro de la misma, y la decisión se profiere al finalizar la audiencia.
Un aspecto muy importante es el relativo a la temeridad en la queja, pues en tales casos y cuando a juicio del Ministerio Público o del juez laboral competente, la denuncia de acoso carezca de fundamento, se impondrá a quien la formuló una sanción de multa entre medio y tres salarios mínimos legales mensuales, los cuales se descontarán sucesivamente de la remuneración que el denunciante perciba, durante los seis (6) meses siguientes a su imposición.
Las acciones derivadas del acoso laboral caducan seis (6) meses después de la fecha en que se han producido las conductas tipificadas en la ley.
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1 comentario:
COMO APORTE A LA INFORMACION QUE EN UN CORREO PASADO MIRARA CON RELACION CON LA NUEVA LEY DE ACOSO LABORAL, ME PERMITO REMITIR EL CONCEPTO EMITIDO POR LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION SOBRE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 14 DE LA LEY 1010 DE 2006
Bogotá, D.C., 21 de abril de 2006
Señores
MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.
Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14(parcial) de la Ley 1010 de 2006 “por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.”
Actor: FRANKY URREGO ORTIZ
Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Expediente No. D-6194
Concepto No. 4085
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano FRANKY URREGO ORTIZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley 1010 de 2006 “por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.”, cuyo texto es el siguiente:
“ARTÍCULO 14. TEMERIDAD DE LA QUEJA DE ACOSO LABORAL. Cuando, a juicio del Ministerio Público o del juez laboral competente, la queja de acoso laboral carezca de todo fundamento fáctico o razonable, se impondrá a quien la formuló una sanción de multa entre medio y tres salarios mínimos legales mensuales, los cuales se descontarán sucesivamente de la remuneración que el quejoso devengue, durante los seis (6) meses siguientes a su imposición.
Igual sanción se impondrá a quien formule más de una denuncia o queja de acoso laboral con base en los mismos hechos.
Los dineros recaudados por tales multas se destinarán a la entidad pública a que pertenece la autoridad que la impuso”.
1.Planteamientos de la demanda
En opinión del demandante, el artículo 14 de la Ley 1010 de 2006 vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 29, 31, 53 y 83 constitucionales, así como el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Ley 16 de 1972).
Lo anterior, por cuanto se establece una multa de entre medio y tres salarios mínimos legales mensuales que puede ser impuesta por el juez competente o por el Ministerio Público, sin precisar el procedimiento a seguir para esa imposición, ni los criterios para tasarla, ni los topes máximos mensuales para fijar el descuento por nómina, todo lo cual vulnera los principios de dignidad humana, buena fe, legalidad, proporcionalidad y debido proceso, consagrados tanto en la Constitución como en el articulo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos.
2. Problema jurídico
El Ministerio Público examinará si la multa por queja temeraria de acoso laboral, establecida en el artículo 14 de la Ley 1010 de 2006, vulnera el preámbulo y los principios de buena fe, dignidad humana, legalidad, proporcionalidad y debido proceso, consagrados en la Constitución Política y en la Convención Americana de Derechos Humanos.
Al respecto el Procurador General de la Nación considera lo siguiente:
3. El acoso laboral en general y su regulación en la Ley 1010 de 2006.
La propia imagen del ser humano se construye a partir del otro (Hegel, Sastre y Charles Taylor, entre otros). En tanto que seres relacionales, estamos en contacto con otras personas y elaboramos la auto apreciación según los mensajes y respuestas que obtengamos de los otros, en todos los ambientes y durante todas las etapas de nuestra vida. Esta interdependencia, es a la vez un límite a la autonomía y el trasfondo de las relaciones de poder, de solidaridad y de coordinación del tejido social.
El campo laboral, es un espacio central en la vida de las personas pues en él desarrollan, o deberían desarrollar, sus potencialidades creativas y de él depende la posibilidad de reproducirse como fuerza de trabajo y como actores sociales.
El trabajo ha sido objeto de reflexiones filosóficas desde los presocráticos, pero tiene una concepción diferente a partir de la modernidad, en la cual reemplaza a la tierra como elemento central del modo de producción feudal y da paso al sistema capitalista, siendo reconocido por la escuela económica escocesa como la única fuente de riqueza.
La modernidad trae consigo un nuevo concepto de tiempo, espacio, Estado y sociedad y, en esta nace, el concepto de “individuo”. La idea del trabajador libre, es también una de las expresiones centrales de la autonomía y la capacidad de razonar del hombre moderno, que permite tanto el desarrollo del capitalismo como el desarrollo científico y técnico.
A partir de la revolución industrial y de los movimientos teóricos (marxismo, benthamismo y liberalismo), políticos (social democracia, socialismo y comunismo), sociales (sindicatos, gremios y religiones cristianas), sociológicos (Weber, Durkheim), psicológicos (conductismo, psicoanálisis), de la teoría de la administración (Taylor y Fayol), etc., especialmente de finales del siglo XIX y a partir de allí, a lo largo del siglo XX, las relaciones de trabajo pasan a ocupar un lugar central.
Se ha producido en la modernidad un proceso complejo entre la alienación y la humanización del trabajo. En esta última línea, los psicólogos y administradores han dejado clara la relación entre motivación y productividad y han dedicado sus esfuerzos a mejorar el ambiente laboral para mejorar los niveles de eficiencia.
De otra parte, el desarrollo de las teorías sobre los derechos humanos, han roto las fronteras del espacio público y privado y han introducido límites a las relaciones laborales que garanticen la dignidad humana. Entre estos logros deben destacarse: la jornada laboral, las condiciones de seguridad industrial, la seguridad social, la igualdad, la libertad sindical, el debido proceso, la protección estatal a los derechos del trabajador, entre otros.
Así mismo, autores como David Mathews, señalan como una de las características del nuevo pensamiento político, la siguiente:
“…gran parte del nuevo enfoque político se origina en la importancia otorgada a las relaciones. La evidencia de que muchos problemas fundamentales son problemas de relación, ha hecho que algunas organizaciones ciudadanas concluyan que el cambio fundamental sólo será posible modificando fundamentalmente las relaciones de trabajo en la comunidad, la forma en que comúnmente nos tratamos unos con otros. La idea no es tener “buenas” relaciones en el sentido de asociaciones familiares y felices. Es construir relaciones conducentes a la solución de problemas, incluso cuando la gente no necesariamente se agrada o disfruta de sí.” (“Política para la gente”.Kettering Foundation. Biblioteca Jurídica DIKE, Bogotá, 2005. pág. 188)
La normatividad de acoso laboral, también conocido como “mobbing” (asedio, apiñamiento o agrupamiento en torno a alguien, entre otras acepciones, fue el término utilizado por el científico Heinz Leymann para describir esta situación, tomado del ámbito del comportamiento animal), tuvo como pionero a Suecia en la década de los años 80, seguido por otros países que la han tipificado como conducta penal (España) o disciplinaria (Colombia), es una escala más en este proceso entre la humanización y la búsqueda de una mayor productividad laboral, mediante la cualificación del ambiente de trabajo. Su objetivo es prevenir, corregir y sancionar las conductas reprochables que tiene lugar en las relaciones laborales que afectan a los trabajadores y al proceso productivo, en tanto que tienden a disminuir o anular, personal o profesionalmente, a uno de los actores de la relación laboral.
Estas conductas, además de vulnerar el derecho al trabajo, pueden afectar el proyecto de vida del trabajador, y generar estados de desmotivación, estrés, depresión, angustia, paranoia, e incluso, hasta el suicidio.
Son conductas que han sido definidas como:
“... una forma de tortura que contamina el derecho de las personas a trabajar y pervierte las ventajas terapéuticas de la acción laboral, constituyendo un factor de enfermedad que genera fobia al trabajo y grandes pérdidas económicas y de competitividad.
El mobbing o acoso laboral no se refiere directamente a la persecución de carácter sexual, aunque sí englobaría ésta. Se refiere más específicamente a la acción de una o varias personas de una empresa, sociedad o institución dirigida contra un compañero de trabajo con objeto de conseguir que abandone su puesto, socavar su autoestima o elevar la de los acosadores. Podemos resumirlo como el maltrato psicológico en el trabajo, reiterado y con un objetivo determinado.” (fuente: http://www.psicoconsul.com/articulosPSI/acoso-laboral.htm. , Consulta realizada el 4 -04 2006).
3.1. La regulación del acoso laboral en la ley 1010 de 2006.
La Ley bajo estudio ha consagrado el acoso laboral y ha asignado su conocimiento al Ministerio Público y al Consejo Superior de la Judicatura, a través de un proceso disciplinario, cuando se trata de funcionarios públicos y, al juez laboral, cuando los involucrados son trabajadores particulares (art. 12).
Para el caso de los funcionarios públicos, el legislador decidió calificar la conducta como falta gravísima, al nivel de aquellas que lesionan en mayor medida la correcta administración del Estado, los derechos humanos y las reglas del derecho internacional humanitario, la moralidad pública y el patrimonio del Estado.
La Ley busca definir, prevenir, corregir y sancionar las formas de agresión, maltrato, vejámenes, trato desconsiderado y ofensivo y todo ultraje en el ámbito de las relaciones laborales públicas y privadas.
El acoso laboral puede ser ejercido por cualquier sujeto de la relación laboral, contra cualquier otro, es decir, no se da solamente en sentido vertical y descendente sino en todas las direcciones de la relación: superiores, compañeros o subalternos.
Las conductas que se sancionan son aquellas persistentes y demostrables que tienen como finalidad infundir miedo, intimidación, temor o angustia, causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo o inducir a la renuncia del mismo, afectando física o psicológicamente, menoscabando la autoestima y la dignidad de las personas.
Obsérvese que en el artículo 7o. de la Ley se estipulan las conductas que no representan acoso laboral, las cuales corresponden al giro normal de las relaciones laborales y al poder de dirección de las empresas y sus entes directivos, de supervisión y control del recurso humano. Así, quedan excluidas las actuaciones normales relativas a la organización de las tareas, evaluación del personal, ejercicio de la potestad disciplinaria, a la fidelidad, eficiencia y capacitación, a los deberes, obligaciones y prohibiciones contemplados en la Constitución, la ley, los reglamentos y contratos de trabajo, etc. Este artículo es uno de los parámetros para juzgar la temeridad de la queja.
Se trata de un proceso disciplinario en el cual se establecen los sujetos activos, pasivos y los partícipes, los bienes jurídicamente protegidos, las conductas, las causales de atenuación y agravación, las sanciones, lo cual se aplica sin perjuicio de lo indicado en el Código Disciplinario Único en relación con la graduación de las faltas.
Se observa en el parágrafo 1o. del artículo 10, relativo al tratamiento sancionatorio del acoso laboral, que las multas se destinan a las entidades públicas que las impongan y que pueden ser cobradas mediante la jurisdicción coactiva; mientras que, en el caso de la multa por queja temeraria, se autoriza su cobro directamente por descuento de nómina durante los seis meses siguientes. Lo anterior puede explicarse por cuanto la multa por acoso va de dos a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes y, además, puede ir acompañada con el despido del sujeto activo del acoso, no así la queja temeraria, por cuanto ésta oscila entre medio y tres salarios mínimos legales mensuales. Además, esa sanción puede ser para la persona que lo realice y para el patrono o superior que lo tolere, mientras que la otra es únicamente para el quejoso.
La ley también prevé mecanismos de prevención y corrección del acoso, los cuales conllevan el establecimiento de una cultura del respeto en el medio laboral, la cual debe empezar en los reglamentos internos; por ello, se ordena a las entidades adoptar las medidas acordes con esta ley, durante los tres primeros meses de su vigencia y, su inobservancia se tomará como presunción de tolerancia del acoso.
De acuerdo con estas medidas preventivas, el empleador o las directivas de la entidad deben conformar instancias para la prevención y corrección de estas conductas, así mismo deben establecer el procedimiento y la confidencialidad para el trámite de las quejas y para adoptar las medidas que le sugieran las autoridades.
También se establece la competencia de diversas autoridades como el Inspector de Trabajo, los Inspectores Municipales de Policía, los Personeros Municipales o de la Defensoría del Pueblo, ante los cuales la persona que se crea afectada puede presentar la denuncia, para que de manera preventiva intervengan ante el empleador, instándolo a tomar las medidas correctivas pertinentes. También puede solicitarse la intervención de un centro de conciliación.
Estas medidas e instancias deben educar en relación con las situaciones de acoso, permitiendo a todos los trabajadores tener la orientación para identificar cuando se está o no frente a una tal situación, lo que prevendrá la presentación de quejas sin fundamento.
Por último, la ley consagra medidas de protección para evitar las retaliaciones contra las personas que interpongan quejas o quienes participen como testigos en el proceso.
4. La potestad sancionadora del Estado.
La política sancionadora del Estado se transforma de acuerdo con los valores sociales y los bienes que jurídicamente se decide proteger. El maltrato laboral, aceptado hasta hace pocas décadas, se convierte en una conducta sancionable, considerada como acoso laboral a partir de esta Ley. Muchos de los comportamientos que constituyen maltrato laboral ya habían sido tipificados como delito (lesiones personales, injuria y calumnia), como falta disciplinaria (irrespeto a los compañeros o superiores), o como sanción en el marco del contrato laboral (causal de justa terminación del contrato laboral por parte del trabajador u otras figuras como el despido indirecto).
La nueva Ley, cuya función es en gran medida preventiva, reúne una pluralidad de conductas bajo este tipo, en el cual, se sanciona no sólo al sujeto activo sino también al partícipe, es decir, a quien por acción o por omisión promueva o tolere este tipo de situaciones.
Como ocurre en todos los casos en que se ejerce la potestad punitiva del Estado, bien sea penal o administrativa, debe brindarse al presunto responsable las garantías propias del debido proceso en todas las etapas y aspectos del mismo.
En Colombia, estas conductas fueron tipificadas como una falta administrativa y no como un tipo penal como ocurre en otras legislaciones; ello quiere decir que se adopta como un mecanismo de protección del orden jurídico institucional, tanto en el sector público como en el sector privado.
Como lo ha señalado la Corte Constitucional “la función disciplinaria, que el Constituyente atribuye en forma prevalente a la Procuraduría General de la Nación, busca garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el comportamiento de los servidores públicos “frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública”.
El proceso y la sanción disciplinaria tienen entonces como objeto garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, entre los cuales se encuentra la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad y la vigencia de un orden justo, reiterados así mismo, en el artículo 2o. superior que, en su segundo inciso, consagra como razón de ser de las autoridades, la garantía de los derechos de los ciudadanos.
5. La temeridad en las actuaciones judiciales o administrativas como objeto de sanción por parte del Estado.
En materia sancionatoria, se reitera, el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración para determinar los bienes jurídicos a proteger, la manera de protegerlos, los procedimientos y las sanciones que impone por la amenaza o afectación de dichos bienes jurídicos (art. 150 C.P.). Esta libertad tiene como límite, las disposiciones constitucionales, en este caso, las relativas al debido proceso.
Por ello, como lo ha señalado la Corte[1], el control de constitucionalidad, tiene como fin, únicamente, excluir del ordenamiento aquellas disposiciones que vulneran de manera evidente el ordenamiento superior, por desconocer los límites de objetividad, proporcionalidad, razonabilidad y finalidad o las prohibiciones expresas consagradas en la Carta, no pudiendo evaluarse las decisiones de la política criminal del legislador por razones de conveniencia o valoraciones diversas a las de la ley.
En cuanto a la temeridad, se debe advertir que el artículo 83 de la Constitución consagra la presunción de buena fe, en relación con las actuaciones de los particulares y de los funcionarios públicos, presunción legal que, por tanto, debe desvirtuarse demostrando, para el caso que nos ocupa, el carácter temerario de la actuación del quejoso.
Cuando el legislador sanciona la temeridad está sancionando al ciudadano por abusar de su derecho a poner en acción el aparato judicial o administrativo del Estado. La actuación abusiva o irresponsable del ciudadano afecta a toda la comunidad puesto que congestiona la administración y no lleva a ningún fin útil ni para el ciudadano ni para la sociedad y, por el contrario, puede lesionar los derechos de otras personas, además de que siembra un manto de duda la actuación bien de las autoridades estatales o de los particulares, en forma injusta y sin sustento.
La multa, al igual que la amonestación, constituye una medida correccional, que puede ser impuesta por autoridades judiciales o administrativas con el fin de sancionar la conducta de la persona frente a la administración.
El abuso implica una actitud dolosa. En el proceso civil ha sido tratada como culpa aquiliana que justifica una sanción para el “impubus litigator”, es decir, para quien no muestra rectitud y lealtad procesal.
La temeridad requiere conciencia plena de la falta de razón o de la actuación injusta, elemento que no siempre es fácil de establecer, especialmente en el caso de la queja por acoso laboral que contiene un gran componente de subjetividad. Este elemento subjetivo, se objetivizó en buena medida en el derecho procesal a través de la figura de las costas[2], manteniéndose la sanción a la temeridad (art. 72, 73, 74 y 392 Código de Procedimiento Civil), la cual se sanciona con independencia de éstas.
En el proceso de tutela, dado su carácter gratuito, público e informal, de igual manera se hace referencia a las “costas”, cuando se trata de sancionar por temeridad, pues el juez no señala el pago objetivo de las costas sino que condena o no según la evaluación del comportamiento del ciudadano (artículo 25 del Decreto 2591). La temeridad, también, es sancionada en el proceso penal y en toda actuación judicial o administrativa.
6. La multa por temeridad en la queja de acoso laboral no contiene todos los elementos que garanticen el debido proceso, pero en atención al principio de conservación del derecho, ello puede ser corregido a través de una interpretación sistemática.
El artículo 29 superior consagra el principio del debido proceso en todas las actuaciones judiciales y administrativas, principio también recogido por normas de derecho internacional, ratificadas por Colombia y que por tanto conforman el bloque de constitucionalidad[3]. Como lo ha señalado la Corte[4], este principio comprende diversos aspectos como la reserva legal, la legalidad de la falta y de la sanción (nulla poena sine lege), el derecho de defensa, la observancia de las formalidades propias del juicio, el juez natural, la favorabilidad, la libertad probatoria, el derecho de contradicción, la doble instancia y el non bis in idem.
Con el fin de garantizar al ciudadano la seguridad jurídica y el debido proceso así como prevenir la injusticia y la arbitrariedad, el legislador debe determinar todos los elementos tanto de la falta como de la sanción, es decir: la autoridad competente para imponerla, el tipo de sanción, el término para imponerla, la cuantía, los criterios para su graduación y el procedimiento aplicable.
En el caso de las sanciones pecuniarias, como de cualquier otra, la legalidad de la norma y de la punición, permiten al ciudadano saber cuales son las consecuencias de la realización de conductas punibles penal o administrativamente o del incumplimiento de sus deberes. Este requisito se satisface, bien, consagrando todos los elementos directamente en la norma o bien, con las respectivas remisiones o estableciendo claramente los criterios cuando se trate de normas abiertas o en blanco.
La punición de la temeridad se deriva de la cláusula general de responsabilidad, establecida en el artículo 6º de la Carta Política, según la cual:
“los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones;”
Los particulares, además, deben observar los deberes que le señala el artículo 95 superior, entre los que se encuentra el de colaborar con la administración de justicia.
En el caso de la responsabilidad del funcionario, ésta es mayor, en tanto que en su calidad de servidor público está sometido a un régimen especial, derivado de su obligación de garantizar la buena marcha del Estado, a partir del cumplimiento de sus funciones, las cuales son señaladas por la ley (CP, arts. 121, 122 y 123). En este sentido, la Constitución otorga la facultad al legislador para señalar la responsabilidad de los funcionarios públicos (CP, art. 124), quienes deben en todas sus actuaciones, observar los principios de la función administrativa, entre ellos, los de moralidad, transparencia y economía (CP, art. 209).
Se reitera que, en el presente caso, se está ante la presunción constitucional de buena fe en las actuaciones de los particulares y de los funcionarios públicos, razón por la cual, la sanción por temeridad debe imponerse una vez demostrado el actuar doloso del quejoso (CP, art. 83).
Así las cosas, se pasa a analizar si la disposición acusada contiene los elementos que se requieren para garantizar el debido proceso. Los contenidos normativos del artículo 14, acusado, son los siguientes:
i. Conductas sancionadas: presentación de queja de acoso laboral sin fundamento fáctico o razonable o formulación de más de una queja con base en los mismos hechos.
ii. Autoridad competente para imponerla: el juez laboral en el caso de trabajadores particulares, el Ministerio Publico frente a los funcionarios públicos y el Consejo Superior de la Judicatura respecto de los funcionarios judiciales.
iii. Cuantía de la multa: entre medio y tres salarios mínimos legales mensuales.
iv. Forma de cobro: descuento por nómina durante los seis meses siguientes a su imposición.
v. Destinación de la multa: entidad a que pertenece la autoridad que la impuso.
En la redacción de la norma el Ministerio Público advierte algunas deficiencias en punto a la garantía del debido proceso, en las cuales coincide con el demandante:
a)No se establece ningún mecanismo que garantice la defensa del quejoso sancionado con la multa[5], con lo cual se permite la imposición de plano de la sanción.
b)Es decir, no se establece recurso alguno contra la decisión administrativa o contra la decisión judicial que esta imponiendo una obligación al quejoso. Si bien estas decisiones gozan de la presunción de legalidad, debe existir algún recurso para agotar la vía gubernativa y la posibilidad de controvertir la decisión ante las autoridades jurisdiccionales, según sea el caso.
c)No hay criterios para la tasación de la multa, en consideración a la conducta, a la situación del servidor o a la posibilidad de hacer el descuento por nómina, de acuerdo con las disposiciones legales al respecto y dentro de los seis meses siguientes.
Ante estas deficiencias, sería procedente solicitar a la Corte la declaración de inconstitucionalidad de la disposición acusada; sin embargo, el Ministerio Público considera que es importante mantenerla dentro del ordenamiento jurídico, por cuanto tiene una finalidad constitucionalmente legítima, como es la de evitar abusos en las quejas por acoso laboral.
Por lo anterior, y en aplicación del principio de conservación de las normas jurídicas, el Ministerio Público solicitará que se declare mediante una sentencia interpretativa, la constitucionalidad de la disposición, bajo el entendido de que en estos aspectos, para garantizar el debido proceso, debe aplicarse por remisión lo dispuesto en el Código Disciplinario Único o en el Código de Procedimiento Laboral y Civil y en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, según el caso, para imponer la sanción por temeridad de la queja.
Ello es necesario, pues el artículo 13 de la Ley remite, para la imposición de las sanciones de que trata la misma, al procedimiento previsto en el Código Disciplinario Único, a pesar de que este proceso tiene particularidades propias en relación con el proceso disciplinario general, como, por ejemplo, el carácter de sujeto procesal que se da al quejoso (art. 17), entre otros aspectos.
Frente a los particulares, la Ley consagra también un procedimiento especial ante los jueces laborales y remite en lo no previsto al Código Procesal del Trabajo.
Ahora bien, en cuanto al monto de la sanción, la disposición señala que éste es de medio a tres salarios mínimos legales mensuales, estableciendo los topes mínimos y máximos, pero no los criterios de graduación. Aunque el precepto legal no lo diga, el juez debe aplicar los criterios generales de medición de la sanción teniendo en cuenta las circunstancias de la conducta y la situación económica del quejoso temerario, con el fin de que se observe el principio de proporcionalidad de la sanción.
El artículo 13 de la Ley señala que para la imposición de las sanciones de que trata dicha ley se seguirá el procedimiento señalado por la misma disposición; sin embargo, éste no contempla el procedimiento para imponer la sanción por temeridad de la queja, situación regulada en el artículo 14, el cual, como ya se dijo, no contiene todos los elementos que garanticen el debido proceso.
Es necesaria, entonces, la aplicación de las normas generales para garantizar el debido proceso pues, de lo contrario, a diferencia de todos los casos en que el Ministerio Público o el juez imponen una multa por temeridad, el sancionado por temeridad en la queja de acoso, no tendría derecho a la defensa ni a la revisión de la decisión ni a la adecuada tasación de la multa.
Así, el Ministerio Público, el Consejo Superior de la Judicatura o el juez laboral, según el caso, deberán tener en cuenta para la calificación de la temeridad, lo señalado en el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala de manera general los casos en que puede considerarse que ha habido temeridad o mala fe:
“Art. 74.- Modificado. Decreto 2282 de 1989, art. 1o. Num. 30. Temeridad o mala fe. Se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a éste.
2. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.
3. Cuando se utilice el proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a éste o recurso, para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos
4. Cuando se obstruya la práctica de pruebas.
5. Cuando por cualquier otro medio se entorpezca reiteradamente el desarrollo normal del proceso.”
Estas causales fueron adoptadas en el Código de Procedimiento Penal al consagrar la temeridad o mala fe en relación con la denuncia penal (art. 146).
El Código de Procedimiento Civil hace referencia al tema (art. 40) al establecer como deber de las partes el obrar sin temeridad (art. 72) y, al consagrar la sanción por los daños que la actuación temeraria cause a terceros, sin perjuicio de las costas.
De esta manera, en el caso de los servidores públicos, en lo no regulado en la disposición acusada, deben aplicarse las normas generales del Código de Procedimiento Civil mencionadas (CDU, art. 21) que ordenan frente a posibles vacíos de la ley, que sean llenados con las normas que regulen casos análogos y, a falta de éstas, con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal. Es por ello que resulta procedente subsanar, de esta manera, los vacíos con la regulación general de la queja temeraria de que trata el Código Disciplinario Único.
En este orden de ideas, debe observarse en relación con lo no regulado, las normas generales relativas a la queja temeraria a que hace referencia el artículo 150 de la Ley 734 de 2002[6], en materia de indagación preliminar. Sus dos parágrafos establecen de manera sucinta el procedimiento para la sanción por temeridad, el cual tiene las siguientes características:
1.Cuando se advierte temeridad, falsedad, irrelevancia o confusión que no permita entender la queja, el funcionario se inhibirá de iniciar la actuación.
2.La multa por temeridad queda a juicio del funcionario investigador, quien debe valorar la conducta del quejoso y debe motivar su decisión.
3.La cuantía de la multa va de 1 a 180 salarios mínimos legales diarios vigentes.
4.El quejoso deberá ser oído en audiencia antes de imponer la multa.
5.La sanción debe imponerse mediante resolución motivada.
6.La sanción debe ser notificada al quejoso.
7.La decisión puede ser impugnada a través del recurso de apelación.
8.El término para imponer el recurso es de dos días. (se subraya lo pertinente para llenar el vacío en el caso de la queja temeraria por acoso laboral)
Para aplicar este procedimiento deberá haberse proferido un acto debidamente ejecutoriado, reconociendo que la queja fue falsa o temeraria. Así, el artículo 69 de la Ley 734 de 2002 señala que “las denuncias y quejas falsas o temerarias, una vez ejecutoriada la decisión que así lo reconoce, originarán responsabilidad patrimonial en contra del denunciante o quejoso exigible ante las autoridades judiciales competentes”. En el caso de la temeridad en queja de acoso, el cobro lo puede hacer directamente quien impone la multa, solicitando el descuento por nómina al empleador, como lo autoriza la norma bajo estudio.
Por su parte, en el caso de conflictos del sector privado, cuando el juez laboral advierta temeridad en la queja de acoso laboral, deberá tomar como referencia, además de lo señalado en el Código de Procedimiento Civil y en el Código de Procedimiento Laboral, lo consagrado en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, arts. 58, 59 y 60, en relación con las medidas correccionales y el procedimiento a seguir para imponerlas, así:
“Artículo 59. PROCEDIMIENTO. El magistrado o juez hará saber al infractor que su conducta acarrea la correspondiente sanción y de inmediato oirá las explicaciones que éste quiera suministrar en su defensa. Si éstas no fueren satisfactorias, procederá a señalar la sanción en resolución motivada contra la cual solamente procede el recurso de reposición interpuesto en el momento de la notificación. El sancionado dispone de veinticuatro horas para sustentar y el funcionario de un tiempo igual para resolverlo.” (Se resalta lo pertinente)
En consecuencia, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición acusada, a condición de que por remisión a la normatividad mencionada, se llenen los vacíos del artículo 14 de la Ley 1010 de 2006, de tal manera que se garantice el debido proceso en la imposición de la multa por queja temeraria de acoso laboral.
Lo anterior se aviene a una interpretación sistemática de la disposición, que permite la conservación de la misma dentro del ordenamiento jurídico vigente, así como la garantía de los derechos del sancionado por queja temeraria de acoso laboral porque, de lo contrario, la disposición adolecería de vicios de inconstitucionalidad.
7. Conclusión.
En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a esa Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 14 de la Ley 1010 de 2006, bajo la condición de que se garantice el debido proceso del sancionado con multa por queja temeraria de acoso laboral, mediante la remisión a las disposiciones pertinentes del Código Disciplinario Único, del Código de Procedimiento Laboral y del Civil y de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, según sea el caso.
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN
Procurador General de la Nación
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[1] Vid. Sentencia C-472 de 1997.
[2] Al respecto, ver por ejemplo el Auto 031 de 1999 de la Corte Constitucional.
[3] Declaración Universal de los Derechos del Hombre (arts. 9, 10, 11) o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (arts. 9-3-4, 14 y 15).Convención Americana sobre Derechos Humanos (art.8).
[4] Vid. v.gr. la sentencia C-390 de 2002.
[5] Sobre multa por temeridad del quejoso en el proceso disciplinario ver la Sentencia 1072 de 2002.
[6] Se hace referencia a este tema en los artículos 69, 181, 191 y 222 de la Ley 734 de 2002. Así mismo, ver al respecto la sentencia C-948 de 2002.
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